TEMA 10
Organismos públicos: Organismos autónomos y entidades públicas empresariales.
1. ORGANISMOS PÚBLICOS: ORGANISMOS AUTÓNOMOS Y ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES
1.1. CONCEPTO Y REGULACIÓN
Los Organismos Públicos responden a la
tradicionalmente denominada «Administración Institucional del Estado». La
denominación de «Organismos Públicos»
agrupa todas las Entidades de Derecho público dependientes o vinculadas
a la Administración General del Estado.
Partiendo del concepto general, la Ley 6/ 1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, distingue dos modelos básicos: Organismos autónomos y Entidades públicas empresariales.
Los primeros realizan actividades fundamentalmente administrativas y se someten plenamente al Derecho público; en tanto que los segundos realizan actividades de prestación de servicios o producción de bienes susceptibles de contraprestación económica y, aun cuando son regidos en general por el Derecho privado, les resulta aplicable el régimen de Derecho público en relación con el ejercicio de potestades públicas y con determinados aspectos de su funcionamiento.
Los Organismos públicos se ajustarán al
principio de instrumentalidad respecto de los fines y objetivos que tengan
específicamente asignados.
Además, en su organización y
funcionamiento:
a) Los Organismos autónomos se atendrán a los criterios dispuestos para la Administración General del Estado en el Título I de la Ley 6/ 1997, de 14 de abril .
b) Las Entidades públicas empresariales se regirán por los criterios establecidos en el Título I de la Ley 6/ 1997, de 14 de abril, sin perjuicio de las peculiaridades establecidas en la misma norma, en consideración a la naturaleza de sus actividades
1.2. ACTIVIDADES PROPIAS DE LOS ORGANISMOS
PÚBLICOS
Son Organismos públicos los creados bajo
la dependencia o vinculación de la Administración General del Estado, para la
realización de actividades de ejecución o gestión tanto administrativas de
fomento o prestación, como de contenido económico reservadas a la
Administración General del Estado. Dependen de la Administración General del
Estado y se adscriben, directamente o a
través de otro Organismo público, al Ministerio competente por razón de la
materia, a través del órgano que en cada caso se determine.
Sus características deben justificar su
organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional.
1.3. PERSONALIDAD JURÍDICA Y POTESTADES
Los Organismos públicos tiene personalidad
jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como
autonomía de gestión.
Dentro de su esfera de competencia, les
corresponden las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de
sus fines, en los términos que prevean sus estatutos, salvo la potestad
expropiatoria.
Los estatutos podrán atribuir a los
Organismos públicos la potestad de ordenar aspectos secundarios del
funcionamiento del servicio encomendado, en el marco y con el alcance
establecido por las disposiciones que fijen el régimen jurídico básico de dicho
servicio.
1.4. CLASIFICACIÓN Y ADSCRIPCIÓN DE LOS
ORGANISMOS PÚBLICOS
Los Organismos públicos se clasifican en:
·
Organismos autónomos
·
Entidades públicas empresariales
Los Organismos autónomos dependen de un
Ministerio, al que corresponde la dirección estratégica, la evaluación y el
control de los resultados de su actividad, a través del órgano al que esté
adscrito el Organismo.
Las entidades públicas empresariales
dependen de un Ministerio o un Organismo autónomo, correspondiendo las
funciones aludidas en el apartado anterior al órgano de adscripción del
Ministerio u organismo. Excepcionalmente, podrán existir entidades públicas
empresariales cuyos estatutos les asignen la función de dirigir o coordinar a
otros entes de la misma o distinta naturaleza.
2. ORGANISMOS AUTÓNOMOS
2.1. FUNCIONES DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS
Los Organismos autónomos se rigen por el
Derecho administrativo y se les encomienda, en régimen de descentralización
funcional y en ejecución de programas específicos de la actividad de un
Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de
gestión de servicios públicos.
Para el desarrollo de sus funciones, los
Organismos autónomos dispondrán de los ingresos propios que estén autorizados a
obtener, así como de las restantes dotaciones que puedan percibir a través de
los Presupuestos Generales del Estado.
2.2. REGLAS PARA EL NOMBRAMIENTO DE LOS
TITULARES DE LOS ÓRGANOS DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS
El nombramiento de los titulares de los
órganos de los Organismos autónomos se regirá por las normas aplicables a la
Administración General del Estado.
2.3. PERSONAL AL SERVICIO DE LOS
ORGANISMOS AUTÓNOMOS
El personal al servicio de los Organismos
autónomos será funcionario o laboral, en los mismos términos que los
establecidos para la Administración General del Estado.
El titular del máximo órgano de dirección
del Organismo autónomo tendrá atribuidas, en materia de gestión de recursos
humanos, las facultades que le asigne la legislación específica.
No obstante, la Ley de creación podrá establecer
excepcionalmente peculiaridades del régimen de personal del Organismo autónomo
en las materias de oferta de empleo, sistemas de acceso, adscripción y
provisión de puestos y régimen de movilidad de su personal.
El Organismo autónomo estará obligado a
aplicar las instrucciones sobre recursos humanos establecidas por el Ministerio
de Administraciones Públicas y a comunicarle cuantos acuerdos o resoluciones
adopte en aplicación del régimen específico de personal establecido en su Ley
de creación.
2.4. PATRIMONIO DE LOS ORGANISMOS
AUTÓNOMOS
Los Organismos autónomos, además de su
patrimonio propio, podrán tener adscritos, para su administración, bienes del
patrimonio del Estado.
Respecto de su patrimonio propio, podrán
adquirir a título oneroso o gratuito, poseer, arrendar bienes y derechos de
cualquier clase, incorporándose al Patrimonio del Estado los bienes que
resulten innecesarios para el cumplimiento de sus fines, salvo que la norma de
creación o, en su caso, la de adecuación a la legalidad vigente disponga
expresamente lo contrario.
Las adquisiciones de bienes inmuebles
requerirán el previo informe favorable del Ministerio de Hacienda.
En los supuestos de no incorporación al
Patrimonio del Estado, la enajenación de los bienes patrimoniales propios que
sean inmuebles se realizará previa comunicación al Ministerio de Hacienda que,
en su caso, llevará a cabo las actuaciones precisas para su posible
incorporación y afectación a cualquier servicio de la Administración General
del Estado o para su adscripción a otros Organismos públicos en los términos y
condiciones que se establecen en las disposiciones reguladoras del Patrimonio
del Estado.
La afectación de bienes y derechos
patrimoniales propios a los fines o servicios públicos que presten los Organismos
autónomos será acordada por el Ministerio del que dependan, a propuesta de los
órganos de gobierno del Organismo autónomo, entendiéndose implícita la
afectación a dichos fines al acordarse la adquisición y salvo que la Ley de
creación disponga otra cosa.
La modificación del destino de estos
bienes, cuando se trate de inmuebles o derechos sobre los mismos, una vez
acreditada su innecesariedad y disponibilidad, dará lugar a la desafectación de
los mismos que será acordada por el Departamento del que dependa el Organismo
autónomo correspondiente, previo informe favorable del Ministerio de Hacienda.
Producida la desafectación, los bienes adquirirán de nuevo la condición de
bienes patrimoniales propios.
Los bienes y derechos que la
Administración General del Estado adscriba a los Organismos autónomos
conservarán su calificación jurídica originaria y únicamente podrán ser
utilizados para el cumplimiento de sus fines.
Los Organismos autónomos ejercerán cuantos
derechos y prerrogativas relativas al dominio público se encuentran legalmente
establecidas, a efectos de la conservación, correcta administración y defensa
de dichos bienes. La adscripción de los mismos será acordada por el Ministerio
de Hacienda, de conformidad con la Ley del Patrimonio del Estado y legislación
complementaria.
Los Organismos autónomos formarán y
mantendrán actualizado su inventario de bienes y derechos, tanto propios como
adscritos, con excepción de los de carácter fungible.
El inventario se revisará, en su caso,
anualmente con referencia al 31 de diciembre y se someterá a la aprobación del
órgano de gobierno del Organismo.
A los efectos de la permanente
actualización y gestión del Inventario General de Bienes y Derechos del Estado,
el inventario de bienes inmuebles y derechos de los Organismos autónomos y sus
modificaciones se remitirán anualmente al Ministerio de Hacienda.
2.5. RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN DE LOS
ORGANISMOS AUTÓNOMOS
La contratación de los Organismos
autónomos se rige por las normas generales de la contratación de las
Administraciones públicas.
El titular del Ministerio al que esté
adscrito el Organismo autónomo autorizará la celebración de aquellos contratos
cuya cuantía exceda de la previamente fijada por aquél.
2.6. RÉGIMEN PRESUPUESTARIO DE LOS
ORGANISMOS AUTÓNOMOS
El régimen presupuestario,
económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero de
los Organismos autónomos será el establecido por la Ley General Presupuestaria.
2.7. CONTROL DE EFICACIA DE LOS ORGANISMOS
AUTÓNOMOS
Los Organismos autónomos están sometidos a
un control de eficacia, que será ejercido por el Ministerio al que estén
adscritos, sin perjuicio del control establecido al respecto por la Ley General
Presupuestaria.
Dicho control tendrá por finalidad
comprobar el grado de cumplimiento de los objetivos y la adecuada utilización
de los recursos asignados.
2.8. IMPUGNACIÓN Y RECLAMACIONES CONTRA
LOS ACTOS DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS
Los actos y resoluciones de los órganos de
los Organismos autónomos son susceptibles de los recursos administrativos
previstos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
Las reclamaciones previas, en asuntos
civiles y laborales, serán resueltas por el órgano máximo del Organismo autónomo,
salvo que su Estatuto asigne la competencia a uno de los órganos superiores del
Ministerio de adscripción.
3. ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES
3.1. FUNCIONES Y RÉGIMEN GENERAL APLICABLE
A LAS ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES
Las entidades públicas empresariales son
Organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades
prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés
público susceptibles de contraprestación.
Las entidades públicas empresariales se
rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus
órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan
atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las mismas en la
Ley, en sus estatutos y en la legislación presupuestaria.
3.2. EJERCICIO DE POTESTADES
ADMINISTRATIVAS
Las potestades administrativas atribuidas
a las entidades públicas empresariales sólo pueden ser ejercidas por aquellos
órganos de éstas a los que en los estatutos se les asigne expresamente esta
facultad.
No obstante, los órganos de las entidades
públicas empresariales no son asimilables en cuanto a su rango administrativo
al de los órganos de la Administración General del Estado, salvo las
excepciones que, a determinados efectos se fijen, en cada caso, en sus
estatutos.
3.3. PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES
PÚBLICAS EMPRESARIALES
El personal de las entidades públicas
empresariales se rige por el Derecho laboral, con las especificaciones
dispuestas en este artículo y las excepciones relativas a los funcionarios
públicos de la Administración General del Estado y, en su caso, de otras
Administraciones públicas, quienes se regirán por la legislación sobre Función
Pública que les resulte de aplicación.
La selección del personal laboral de estas
entidades se realizará conforme a las siguientes reglas:
a)
El personal directivo, que se determinará
en los estatutos de la entidad, será nombrado con arreglo a los criterios
establecidos en el apartado 10 del artículo 6 de la Ley 6/ 1997, de 14 de abril,
atendiendo a la experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la
gestión pública o privada.
b)
El resto del personal será seleccionado
mediante convocatoria pública basada en los principios de igualdad, mérito y
capacidad.
La Ley de creación de cada entidad pública
empresarial deberá determinar las condiciones conforme a las cuales, los
funcionarios de la Administración General del Estado y, en su caso, de otras
Administraciones públicas, podrán cubrir destinos en la referida entidad, y establecerá,
asimismo, las competencias que a la misma correspondan sobre este personal que,
en todo caso, serán las que tengan legalmente atribuidas los Organismos
autónomos.
3.4. PATRIMONIO DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS
EMPRESARIALES
Las entidades públicas empresariales,
además de patrimonio propio, pueden tener bienes adscritos por la
Administración General del Estado.
El régimen de gestión de sus bienes
patrimoniales propios es el establecido para los Organismos autónomos, salvo lo
que se disponga en la Ley de creación de estas entidades o, en su caso, en la
norma de adecuación legislativa, en atención a las peculiaridades de su
actividad.
Los bienes y derechos que la
Administración General del Estado adscriba a las entidades públicas
empresariales conservarán su calificación jurídica originaria y únicamente
podrán ser utilizados para el cumplimiento de sus fines.
Las entidades públicas empresariales
ejercerán cuantos derechos y prerrogativas relativas al dominio público se
encuentran legalmente establecidas, a efectos de la conservación, correcta
administración y defensa de dichos bienes.
La adscripción y reincorporación de los
mismos al Patrimonio del Estado será acordada por el Ministerio de Hacienda, de
conformidad con la legislación reguladora del Patrimonio del Estado.
Las entidades públicas empresariales
formarán y mantendrán actualizado su inventario de bienes y derechos, tanto
propios como adscritos, con excepción de los de carácter fungible.
El inventario se rectificará, en su caso,
anualmente con referencia al 31 de diciembre y se someterá a la aprobación del
órgano de gobierno del Organismo.
A los efectos de la permanente
actualización y gestión del Inventario General de Bienes y Derechos del Estado,
el inventario de bienes inmuebles y derechos de las entidades públicas
empresariales y sus modificaciones se remitirán anualmente al Ministerio de
Hacienda.
3.5. RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN DE LAS
ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES
La contratación de las entidades públicas
empresariales se rige por las previsiones contenidas al respecto en la
legislación de contratos de las Administraciones públicas.
Será necesaria la autorización del titular
del Ministerio al cual se encuentren adscritas para celebrar contratos de
cuantía superior a la previamente fijada por el mismo.
3.6. RÉGIMEN PRESUPUESTARIO DE LAS
ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES
El régimen presupuestario,
económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero de
las entidades públicas empresariales será el establecido en la Ley General
Presupuestaria.
3.7. CONTROL DE EFICACIA DE LAS ENTIDADES
PÚBLICAS EMPRESARIALES
Las entidades públicas empresariales están
sometidas a un control de eficacia que será ejercido por el Ministerio y, en su
caso, por el Organismo público al que estén adscritas, sin perjuicio del
control establecido al respecto por la Ley General Presupuestaria.
Dicho control tiene por finalidad
comprobar el grado de cumplimiento de los objetivos y la adecuada utilización
de los recursos asignados.
El control del cumplimiento de los
compromisos específicos que, en su caso, hubiere asumido la entidad pública en
un convenio o contrato-programa, corresponderá además a la Comisión de
seguimiento regulada en el propio convenio o contrato-programa, y al Ministerio
competente en los supuestos previstos al efecto por la Ley General
Presupuestaria.
3.8. IMPUGNACIÓN Y RECLAMACIÓN CONTRA LOS
ACTOS DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES
Contra los actos dictados en el ejercicio
de potestades administrativas por las entidades públicas empresariales caben
los recursos administrativos previstos en la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Las reclamaciones previas a la vía
judicial, civil o laboral, serán resueltas por el órgano máximo del Organismo,
salvo que, por sus estatutos, tal competencia se atribuya al Ministerio u
Organismo público al cual esté adscrito.
4. CREACIÓN, MODIFICACIÓN Y EXTINCIÓN DE
LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS Y ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES
4.1. CREACIÓN DE ORGANISMOS PÚBLICOS
La creación de los Organismos autónomos y
de las entidades públicas empresariales se efectuará por Ley.
La Ley de creación establecerá:
a)
El tipo de Organismo público que crea, con
indicación de sus fines generales, así como el Ministerio u Organismo de
adscripción.
b)
En su caso, los recursos económicos, así
como las peculiaridades de su régimen de personal, de contratación,
patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que, por su naturaleza, exijan norma
con rango de ley.
El anteproyecto de Ley de creación del
Organismo público que se presente al Gobierno deberá ser acompañado de una
propuesta de estatutos y del Plan inicial de actuación del Organismo a los que
se refiere el artículo siguiente.
4.2. ESTATUTOS Y PLAN DE ACTUACIÓN
1. Los estatutos de los Organismos
autónomos y de las entidades públicas empresariales regularán los siguientes
extremos:
a)
La determinación de los máximos órganos de
dirección del Organismo, ya sean unipersonales o colegiados, así como su forma
de designación, con indicación de aquellos cuyos actos y resoluciones agoten la
vía administrativa.
b)
La configuración de los órganos
colegiados, si los hubiese.
c)
Las funciones y competencias del
Organismo, con indicación de las potestades administrativas generales que éste
puede ejercitar, y la distribución de las competencias entre los órganos de
dirección, así como el rango administrativo de los mismos en el caso de los
Organismos autónomos y la determinación de los órganos que, excepcionalmente,
se asimilen a los de un determinado rango administrativo, en el supuesto de las
entidades públicas empresariales.
d)
En el caso de las entidades públicas
empresariales, los estatutos también determinarán los órganos a los que se
confiera el ejercicio de potestades administrativas.
e)
El patrimonio que se les asigne para el
cumplimiento de sus fines y los recursos económicos que haya de financiar el
Organismo.
f)
El régimen relativo a recursos humanos,
patrimonio y contratación.
g)
El régimen presupuestario,
económico-financiero, de intervención, control financiero y contabilidad, que
será, en todo caso, el establecido en la Ley General Presupuestaria.
h)
La facultad de creación o participación en
sociedades mercantiles cuando ello sea imprescindible para la consecución de
los fines asignados.
El Plan inicial de actuación del Organismo
público, que será aprobado por el titular del Departamento ministerial del que
dependa, deberá contar con el previo informe favorable de los Ministerios de
Administraciones Públicas y Hacienda, y su contenido, que se determinará
reglamentariamente, incluirá en todo caso, los siguientes extremos:
a)
Los objetivos que el Organismo deba
alcanzar en el área de actividad encomendada.
b)
Los recursos humanos, financieros y
materiales precisos para el funcionamiento del Organismo.
Los estatutos de los Organismos autónomos
y entidades públicas empresariales se aprobarán por Real Decreto del Consejo de
Ministros, a iniciativa del titular del Ministerio de adscripción y a propuesta
conjunta de los Ministros de Administraciones Públicas y Hacienda. Los
estatutos deberán ser aprobados y publicados con carácter previo a la entrada
en funcionamiento efectivo del Organismo público correspondiente.
4.3. MODIFICACIÓN Y REFUNDICIÓN DE
ORGANISMOS PÚBLICOS
La modificación o refundición de
Organismos autónomos o entidades públicas empresariales deberá producirse por
Ley cuando suponga la alteración de sus fines generales, del tipo de Organismo
público o de las peculiaridades relativas a los recursos económicos, al régimen
de personal, de contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que
exijan norma con rango de ley.
Las modificaciones o refundiciones de
Organismos autónomos o entidades públicas empresariales, no comprendidas en el
apartado anterior, se llevarán a cabo, aunque supongan modificación de la Ley
de creación, por Real Decreto acordado en Consejo de Ministros, a propuesta
conjunta de los Ministros de Administraciones Públicas y de Hacienda, y a iniciativa del Ministro o Ministros
de adscripción o, en todo caso, de acuerdo con el mismo.
Cuando la modificación afecte únicamente a
la organización del Organismo público se llevará a cabo por Real Decreto, a
iniciativa del Ministro de adscripción, y a propuesta del Ministro de
Administraciones Públicas.
En todos los casos de refundición de
Organismos, el Ministerio que adopte la iniciativa deberá acompañar el Plan de
actuación del Organismo.
4.4. EXTINCIÓN Y LIQUIDACIÓN DE ORGANISMOS
PÚBLICOS
La extinción de los Organismos autónomos y
entidades públicas empresariales se producirá:
a) Por determinación de una Ley.
b) Mediante Real Decreto acordado en
Consejo de Ministros a propuesta conjunta de los Ministros de Administraciones
Públicas y de Hacienda, y a iniciativa del Ministro de adscripción o, en todo
caso, de acuerdo con el mismo, en los casos siguientes:
-
Por el transcurso del tiempo de existencia
señalado en la Ley de creación.
-
Porque la totalidad de sus fines y
objetivos sean asumidos por los servicios de la Administración General del
Estado o por las Comunidades Autónomas.
-
Porque sus fines hayan sido totalmente
cumplidos, de forma que no se justifique la pervivencia del Organismo público.
La norma correspondiente establecerá las
medidas aplicables al personal del Organismo afectado en el marco de la
legislación reguladora de dicho personal.
Asimismo, determinará la integración en el
Patrimonio del Estado de los bienes y derechos que, en su caso, resulten
sobrantes de la liquidación del Organismo, para su afectación a servicios de la
Administración General del Estado o adscripción a los Organismos públicos que
procedan conforme a lo previsto en las disposiciones reguladoras del Patrimonio
del Estado, ingresándose en el Tesoro Público el remanente líquido resultante,
si lo hubiere.
5. RECURSOS ECONÓMICOS Y BIENES ADSCRITOS
5.1. RECURSOS ECONÓMICOS
Los recursos económicos de los Organismos
autónomos podrán provenir de las siguientes fuentes:
a)
Los bienes y valores que constituyen su
patrimonio.
b)
Los productos y rentas de dicho
patrimonio.
c)
Las consignaciones específicas que
tuvieren asignadas en los Presupuestos Generales del Estado.
d)
Las transferencias corrientes o de capital
que procedan de las Administraciones o entidades públicas.
e)
Los ingresos ordinarios y extraordinarios
que estén autorizados a percibir, según las disposiciones por las que se rijan.
f)
Las donaciones, legados y otras
aportaciones de Entidades privadas y de particulares.
g)
Cualquier otro recurso que pudiera serles
atribuido.
Las entidades públicas empresariales
deberán financiarse con los ingresos que se deriven de sus operaciones y con
los recursos económicos comprendidos en las letras a), b), e), y g) anteriores.
Excepcionalmente, cuando así lo prevea la
Ley de creación, podrán financiarse con los recursos señalados en las restantes
letras del mismo apartado.